国家中医药管理局办公室关于转发中宣部等部门征集全民法制宣传教育20周年展览资料的通知

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浅议税务行政处罚的种类

大悟县地方税务局 李景然


税务行政处罚是指公民、法人或者其他组织有违反税收征收管理秩序的违法行为，尚未构成犯罪，依法应当承担行政法律责任，由税务机关依法对其实施一定制裁的措施。行政处罚是一种行政机关主动作为的具体行政行为，是对相对人的人身自由、财产、名誉或其他权益限制或剥夺，或者科以新的义务，体现了强烈的制裁性质，因此国家专门制定了《行政处罚法》规范行政机关的行政处罚行为。
一、税务行政处罚管理现状
根据《行政处罚法》第八条规定行政处罚有七种：(一)警告、（二）罚款、（三）没收违法所得、没收非法财物、（四）责令停产停业、（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、（六）行政拘留和（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政机关实施行政处罚时必须严格按照《行政处罚法》规定的权限和程序实施规定的处罚种类。考虑到其他法律法规具体调整的需要，因此《行政处罚法》在规范行政机关行政处罚的种类时在第八条特别作了一条附加规定，即“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。这实际上是在行政处罚的种类上开了一个口子，按此规定在《行政处罚法》颁布前其他生效的法律、法规规定的行政处罚种类还可以继续适用，而且以后出台的法律、法规还可以补充行政处罚的种类。
根据国家税务总局《税务行政复议规则》第七条第六款的规定，税务行政处罚包括：罚款、没收非法所得、停止出口退税权。其中停止出口退税权的处罚设定在法律上有明确规定的是在二00一年四月二十八日修订后的《税收征收管理法》第六十六条才予以明确为一种行政处罚，这才符合《行政处罚法》规定行政处罚种类设定权限的规定。
正确划分税务行政处罚的种类有利于规范税务机关的行政执法行为，因为税务行政处罚是对管理相对人违反了税收管理秩序后，税务机关给相对人一定制裁措施的具体行政行为，是一种可诉讼行为，税务机关实施行政处罚时必须按照法定程序和权限作出，否则税务机关的行为是违法行为，因此应当正确界定税务行政处罚行为和“税务机关不予依法办理或答复的行为”（《税务行政复议规则》第七条第七款规定）。
然而，在新修订的《税收征收管理法》出台前，对税务行政处罚的种类规定还不规范和完善，根据《税务行政复议规则》及税收征管工作规程等规章规定，确定的税务行政处罚种类少，与基层税务机关的管理实际不相适应，一些税务机关根据税收征管规程规定，在管理中已经采取的有效管理措施在法律上没有充足的依据，特别是涉及到损害到纳税人利益的措施，如果不在法律上予以明确，不利于日常税收管理。因此，应当根据税收征管的发展情况，将原有规章、规程规定的有效管理措施上升为税收法律法规的规定。
二、税务行政处罚的种类
根据修订后的《税收征收管理法》规定，税务行政处罚的种类应当有警告（责令限期改正）、罚款、停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境。
其中责令限期改正从实质来看，它基本近似于《行政处罚法》规定的警告，无论是就其作用还是性质而言，几乎与警告相同，只是名称不同而已。罚款、没收非法所得和停止出口退税权是《税务行政复议规则》中已明确的税务行政处罚种类。
通知出境管理机关阻止出境是在原《税收征收管理法》中已明确规定的处罚措施，《税务行政复议规则》将其作为单独的复议情形，未作为税务行政处罚。而全国税务人员执法资格统一考试用书《税收执法基础知识》第57页认为“其他法律法规还规定有关机关可以依法对外国人、无国籍人可以采取驱逐出境、限制进境或出境、限期出境的行政处罚”。《税收征收管理法》第四十四条规定“欠缴税款的纳税人或者其它的法定代表人需要出境的，应当在出境前向税务机关结清应纳税款、滞纳金或者提供担保。未结清税款、滞纳金，又不提供担保的，税务机关可以通知出境管理机关阻其出境。”从该种措施的性质和手段看，应该属于税务机关依法提请，而由有权机关协助执行的一种税务行政处罚，根据《行政处罚法》第九条规定法律可以设定各种行政处罚，因此应当将阻止处境作为一种税务行政处罚。
新《税收征收管理法》修订后在第六十条第二款规定了“经税务机关提请，由工商行政管理机关吊销其营业执照”的处罚措施，这与阻止出境措施的执行主体相似，都是由税务机关依法提请，由有权机关依法执行的一种处罚措施。吊销营业执照是《行政处罚法》明确规定的一种处罚措施，阻止出境按照其性质也属于其他法律规定的一种行政处罚措施，只是执行机关的特殊性。根据税收法律规定，执行该两项法律规定的处罚措施的原因是相对人违反税收征管秩序，税务机关应当按照法定的程序处理后，才能提请相关机关执行，在提请之前税务机关应当按照《行政处罚法》规定的程序调查取证、审理告知无效后，再由税务机关提请相关机关执行，只是最终执行的结果由相关部门执行。这与申请人民法院强制执行税务罚款的措施相似。因此该两项措施应当是税务机关作出的具体行政行为，属于一种特殊的执行主体的税务行政处罚。这与我国现行的执法体制有关，是由于我国税务机关执法范围和权限的有限性决定的。管理相对人对该处罚措施可以依法申请上一级税务机关复议，也可以提请行政诉讼。在行政诉讼过程中税务机关为被告或与具体执行机关为共同被告，而诉讼中的举证责任应当全部由税务机关负责。因此对这两项税务行政处罚措施的程序、法律责任应当进一步规范和明确。
收缴发票或者停止发售发票是税务机关早已使用的一种管理措施，基层主管税务机关针对纳税人违章情况采取了停票或缴销发票等不同方式的管理制度，特别是增值税专用发票管理已形成了一套行之有效的管理体系，国家税务总局也制定了许多具体的发票控管办法。然而长期以来从税收立法到税务机关实际操作中没有将停止供应发票作为一种处罚措施，《税务行政复议规则》只将这一措施作为一种税务机关不作为的行政行为。
随着市场经济的不断发展，财务管理不断的规范和税收征管措施的日益强化，发票作为经济往来的重要凭据，已成为经济交往中明确经济责任的主要的原始凭证，纳税人交易活动的重要凭证。对发票的控管成为税务机关控税管理的有效手段。作为发票管理的主管机关，税务机关对纳税人停止或缴销发票后，势必影响到纳税人的正常经营活动。纳税人正常取得和使用发票以保证其经营秩序的运行无疑是纳税人的一种权益，在税务征管活动中税务机关应当充分尊重纳税人的权益，然而在新修订《税收征收管理法》实施前，税务机关对发票的停售和缴销随意性较大，影响到纳税人的生产、经营活动，如果纳税人对税务机关的发票控管措施提出诉讼。税务机关在诉讼中法律依据不足。
新《税收征收管理法》修订后在第七十二条规定“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票”，从立法的角度给税务机关的收缴发票予以认可。税务机关收缴和停止发售发票，是对纳税人使用发票权利的制裁，符合行政处罚的性质和特点。因此税务机关在采取收缴和停止发票处罚措施时应当按照税务行政处罚法的规定进行管理。
三、规范税务行政处罚措施
根据《行政处罚法》第二十条规定行政处罚由县以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，《税收征管法》第七十四条规定“本法规定的行政处罚，罚款额在二千元以下的可以由税务所决定。”因此七种税务行政处罚措施中停止出口退税权、没收违法所得、收缴发票或者停止发售发票、提请吊销营业执照、通知出境管理机关阻止出境应当由县级税务机关作出。
然而在《税收征管规程》中，对警告和罚款外的税务行政处罚规定得不具体，在基层税务机关执行中很不规范。急需完善现存的税收征管规程中税务行政处罚程序，当相对人违反税收管理秩序，需要给予税务行政处罚时，除警告和罚款外，税务机关应当按照行政处罚一般程序处理，例如对欠缴税款的出境前，需要阻止出境的，主管税务机关应当将欠缴税款情况及催缴文书报县级税务机关审理，县级税务机关将欠税情况及文书审理后向当事人下达《税务行政处罚告知书》，然后在当事人陈述申辩后制作阻止出境的《税务行政处罚决定书》交当事人，并制作《阻出境通知书》附《税务行政处罚决定书》交进出境管理机关执行，当事人在收到税务行政处罚决定书后不服的，可以对税务机关的处罚决定申请复议或提请行政诉讼。
因此，现行税收征管规程中关于税务行政处罚程序需要进一步完善，对除警告、罚款外的税务行政处罚程序需要的税务文书应当尽早制定，以便于税务管理程序的规范化、合理化。

地址：湖北省大悟县地方税务局综合业务股
邮编：432800


北京市财政局


北京市财政局转发财政部关于糖库建设补助款使用管理办法的函
北京市财政局




市二商集团有限责任公司：
现将财政部财商字（1998）15号《关于印发〈糖库建设补助款使用管理办法〉的通知》转发给你们，请遵照执行。在执行过程中有何问题，请及时向我局反映。


财商字〔1998〕15号 一九九八年一月五日


第一条 为加强中央财政糖库建设补助款的管理，提高此项资金的使用效益，保证中央储备糖库建设的需要，根据国务院国发〔1991〕61号和国发〔1997〕22号文件精神以及《中华人民共和国预算法》的有关规定，特制定本办法。
第二条 糖库建设补助款是根据国务院有关文件规定，为缓解国家储备糖库容不足的矛盾，由中央财政安排用于国家储备糖库建设的专项补助资金。
第三条 糖库建设补助款按照主要保证建设中央直属储备糖库的需要，同时兼顾食糖主产区和主销区糖库建设的原则安排使用。各地财政部门和用款单位必须严格规定的用途使用，不得扩大和改变使用范围，也不得挤占和挪用。
第四条 糖库建设补助款的使用由各地财政部门提出用款申请。财政部根据各地食糖生产量、消费量、储备量和现有仓库状况，商有关部门研究确定当年专项补助额度，并按规定程序将糖库建设补助款拨付给省级财政部门。糖库建设项目要按国家有关规定立项、报批，并报财政部备案
。省级财政部门根据项目糖库建设的工程预算及施工进度按照财政隶属关系和预算拨款渠道及时拨给用款企业，或通过地（市）财政部门转拨给用款企业，专项用于储备糖库的建设。任何单位和个人不得以任何名义挪用、挤占、截留和无故拖延糖库建设补助款的拨付。为加强财政资金的管
理，凡糖库建设补助款占项目总投资的比重超过50％的，其工程预算、竣工决算必须报主管财政机关或主管财政机关许可的会计师事务所审核，工程项目的招标、投标工作和竣工验收工作应有拨款的财政部门参与。
暂时闲置的糖库建设补助款，财政部门必须实行专户储存，保证专款专用，不得用于其他开支或作为周转金使用，专户储存的利息转增本金。
第五条 各地使用中央财政糖库建设补助款建设的储备糖库，其资产所有权属中央所有，这部分资产由地方财政或财政部门授权单位进行管理。这部分糖库的优先保证国家储备糖储存的前提下，可适当安排地方储备食糖的储存。必要的时候，中央财政有权将补助地方建设的储备糖库直
接转为国家直属储备库，其经营管理权上收中央。
第六条 国内贸易部使用中央财政糖库建设补助款直接用于建设国家直属储备糖库形成的资产属中央所有，由内贸部国有资产监督管理委员会进行管理，并负责保值增值。
第七条 各级财政部门要会同审计、监察等部门对项目进行定期或不定期的审计、检查。
第八条 企业收到糖库建设补助款后，暂作专项应付款处理，待工程完工决算后转作资本公积金，并在工商登记年检时，作为国家投资转增国家资本公积金，股份制企业则在增资扩股时按比例转增国家股股本。企业以前年度收到的糖库建设补助款的财务处理也按此条规定执行。
第九条 建立和健全预算、决算报告制度。年度终了后3个月内，各地财政部门要及时向中央财政报送上一年度糖库建设补助款的使用情况以及当年的糖库建设补助款使用计划。
第十条 按照国务院第192号令《企业国有资产产权登记管理办法》的规定，上述企业在工商登记年检前，须在国有资产管理部门办理国有资产产权变动登记。
第十一条 中央财政糖库建设补助款形成的净资产其收益处置权归中央。
第十二条 本办法由财政部负责解释，各地财政部门可根据本办法，制定实施细则。本办法自发布之日起施行。



1998年2月24日