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同居怀孕引产致病就医的费用分担/张浠娟

作者:法律资料网 时间:2024-05-21 10:58:27  浏览:9723   来源:法律资料网
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快餐爱之侣与禁果难安
——同居怀孕引产致病就医的费用分担

张浠娟(福建力华律师事务所)


【关键词】同居 合理费用 公平分担

【问题】对于同居或者按当地风俗举办婚礼且未办理婚姻登记的男女而言,女方因同居生活而怀孕、引产、致病、就医所产生的一系列费用,如何分担?
婚姻法及其相关法规和司法解释对此并没有具体规定,实践中法院依循“合理费用,公平分担”的原则来处理此类纠纷。
但是,哪些费用才算合理费用?能否要求精神损害赔偿金?怎么分担才是公平分担?

从非法同居到同居的认识变迁
首先厘清概念,这里所讨论的“非法同居与同居”不包含“重婚或有配偶者与他人同居的情形”,也不包含下面谈及的“事实婚姻”。
1980年发布《婚姻法》要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记;取得结婚证,即确立夫妻关系。此后,1986年3月15日发布并实施《婚姻登记办法》,1994年2月1日发布并实施《婚姻登记管理条例》,2003年8月8日发布《婚姻登记条例》。
针对未办理婚姻登记的“事实婚姻”,1989年11月21日最高人民法院发布《关于人民法院审理离婚案件如何认定夫妻感情确已破裂的若干具体意见》,以及《关于人民法院审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活案件的若干意见》。其中,对《婚姻登记办法》施行前后满足一定条件的承认事实婚姻;但自《婚姻登记管理条例》施行之日起,未办结婚登记即以夫妻名义同居生活,按非法同居关系对待;而且人民法院在审理未办结婚登记而以夫妻名义同居生活的案件时,对违法情节严重,应按照婚姻法、民法通则、《关于贯彻执行若干问题的意见》和其他法律、法规的有关规定,给予适当的民事制裁。
《某1与某2同居期间财产纠纷上诉案》[(2009)洛民终字第1014号],一审法院认为,男女双方作为完全民事行为能力人违反了婚姻法和婚姻登记条例的有关规定而非法同居生活,造成不良社会影响,应当受到一定的民事制裁。故判决:解除男女双方的同居关系,双方分别向一审法院交纳罚金1000元。但是,二审法院认为,(一)在当事人未请求解除同居关系并且双方也不属于婚姻法第三条、第三十二条、第四十六条规定的“有配偶者与他人同居”的情况,原审判决认定男女双方属非法同居关系并予以解除属于适用法律不当,本院予以撤销;(二)原审判决认定男女双方违反相关法律规定而非法同居生活,造成不良社会影响并无不当,原审判决给予双方民事制裁的处罚缺乏相应的法律依据,本院予以撤销。
由此可以理解为,在“有配偶者与他人同居”的情况下,即使当事人未请求解除同居关系,法院也应判决认定男女双方属非法同居关系,并予以解除,“违法情节严重”的予以民事制裁。反之,在不属于“有配偶者与他人同居”,且当事人未请求解除同居关系的情形下,对同居关系进行认定、解除、民事制裁则缺乏相应的法律依据。再进一步说,没有配偶的男女同居关系,虽不受婚姻法保护,但也已由颁布婚姻法之初的“非法同居”淡化为“同居关系”,任由饮食男女自愿选择,不得不说,其世风已然渐变。

移风易俗——性已经不是蒙着面纱的话题
现代社会虽不过分讲究父母之命媒妁之言,但在各地区仍盛行订婚、下聘、结婚的仪式,其礼金之重甚至有红色炸弹的戏称。为避重负,特立独行者更有裸婚、“我和某某私奔了”的高调奔婚现象。
从中可窥知,现代婚俗已今非昔比,掀起差答答的面纱,男欢女悦即可举案齐眉、同饮同居。为饮食男女免费发放的避孕套,公共场合设置的避孕套自动出售机等等服务也应运而生。不管是为了避免传播疾病也好,还是为了避免意外怀孕也好,总之我们不得不面对迎面而来的文化冲击,向快餐爱之侣有所妥协。虽是如此,大众却也难以完全释怀,在2012年,情人节之际福州街上“裸背男女”香水广告图连篇转发,引发了数日热议;湖北郧西将七夕节举办的“性的写意”雕塑灯展现在大街上,也引发了口水战,性爱雕塑灯是诠释了爱情,还是涉黄主题?
70后到80后,80后再到90后,可谓一代潮一代,代代不落潮,在快餐爱之侣们大胆品尝禁果时,难免不会遇到禁果难安之事。

禁果难安会产生哪些合理费用?
男欢女悦同饮同居,一旦怀孕,两两相好、奉子成婚或成就一段佳话。不好了,女方引产一拍两散。
在正常引产情况下的合理费用包括:孕检、化验费、手术、住院、护理、营养、交通费、医嘱休息期间的误工费。因胎儿转变成葡萄胎、恶化成肿瘤、住院化疗而产生的一系列费用也属于合理费用。至于精神损害赔偿需考虑多方因素,是否造成严重后果,在多数案例中法院对此项请求不予支持。

合理费用如何分担?
换个角度来考虑,男女同居期间女方怀孕,分居后女方生育的子女根据婚姻法仍享有与婚生子女同等的权利。在此情形下,男方作为父亲,需承担女方生育,以及子女的抚养和教育等费用。
那么,男女同居期间女方怀孕,分居后女方征得男方同意中止妊娠的,正是因为双方的同居行为才导致先怀孕再引产,由此产生的合理费用应由双方分担。再退一步讲,女方在未征得男方同意的情况下中止妊娠的,由于男女双方未能达成婚姻登记的合意,从另一个角度也表明双方感情破裂,因此女方在现行的婚姻法、人口与计划生育条例下,自行引产也是合情合理的,由此产生的合理费用,男方不得以女方未征得其同意擅自中止妊娠、其生育权受到侵害为由拒绝支付相应的费用。
因共同行为产生的共同债务,同居双方对造成损害都没有过错的,可以根据实际情况,分担民事责任,此即民法中的公平原则。公平分担不是说行为人双方各打五十大板,平均分担损失;确定损失分担,应考虑损失大小、影响程度、经济状况等实际情况,达到公平合理。因生理差异,流产对女性身心造成的损害比男性更重,男性通常承担主要责任。另外,特别值得一提的是,在同居、怀孕、引产、致病、就医的一系列过程中,由于引产时机的选择,以及葡萄胎的发现和治疗时机等都会影响到整个治疗效果及费用的多寡,因此,由于同居一方或双方的原因而导致错失治疗良机、延误医治的,则相应地承担主要责任。
另外,关于费用的分担还有侵权行为说和危险行为说。男女双方同居是以合意为基础的,与婚姻关系相比则是更为自由松散的组合,也就是说,怀孕是男女双方共同自愿实施的行为,并不是单方造成的侵权性损害,在这种情况下定性为侵权或危险行为,与同居的自愿组合的基础相悖,而且葡萄胎的成因在医学上尚难归责于一方,也不应因女方身体上遭受到伤害即推定为男方的侵权责任。而危险行为说,以常识来判断,同居行为并不同于登高作业等常识认知的危险行为,而且将同居行为定性为危险行为也脱离了生活。即使是危险行为,也是双方你情我愿共同实施的性行为。
对于引产所产生的共同债务,若男方推诿、避而不见甚至失踪,女方能否在要求男方承担相应的“合理费用”之后,再进一步要求男方承担违约责任呢?男女同居生活期间,双方以实际行为达成了“共同协作、共同照顾”约定;在女方因同居、怀孕、引产、致病、就医的过程中,男方拒绝承担“共同债务”的,女方有权要求男方进一步承担违约责任。

没有专为同居女性、不懂法的女性铺设的路
欧几里得曾给托勒密王讲授几何学,国王问欧几里得:除了《几何原本》之外,还有没有其他学习几何的捷径?欧几里得回答:几何无王者之道!意思是说“在几何里,没有专为国王铺设的路”。
虽然颁布了婚姻法和妇女权益保障法,但是,并没有专为同居女性、不懂法的女性铺设的路,只有慎重地对待同居,选择婚姻登记才有可能敲开幸福之门。

扩展阅读:
1. 杨立新:《最高人民法院《关于适用<婚姻法>若干问题的解释(三)》的民法基础》,来源:老行者论坛,资料来源:http://www.law-walker.net/detail.asp?id=4982,访问时间:2012-10-29。
2. 杨立新:《伦理、道德、观念的冲突与法律协调(上)》,来源:中国侵权责任法立法研究论坛,资料来源:http://www.civillaw.com.cn/qqf/weizhang.asp?id=43719,访问时间:2012-10-29。
3. 潘?宇:《以生育权冲突理论为基础探寻夫妻间生育权的共有属性》,来源:新法速递,资料来源:http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=20956,访问时间:2012-10-29。
4. 王梓臣:《妻子坠胎:丈夫有权要求精神赔偿?》,来源:自北大法律信息网,资料来源:http://article.chinalawinfo.com/article_print.asp?articleid=38981,访问时间:2012-10-29。
5. 张斌:《福州东街口某商场裸男裸女广告牌惊到路人图》,来源:东南网,资料来源:http://edu.fjsen.com/show-8-10332-1.html,访问时间:2012-10-29。
6. 网易新闻:《湖北郧西雕塑灯被指“涉黄” 官方称“表达爱情”》,来源:人民网,资料来源:http://news.163.com/12/1019/09/8E5T0NO000014JB6.html#from=relevant,访问时间:2012-10-29。

【2012-10-29】

首发于正义网法律博客:http://xijuan.fyfz.cn/art/1050175.htm
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山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法

山东省人大常委会


山东省城镇国有土地使用权出让和转让办法
山东省人大常委会


(1993年11月18日省八届人大常委会第4次会议通过)

目 录

第一章 总 则
第二章 土地使用权出让
第三章 土地使用权转让
第四章 土地使用权出租和抵押
第五章 土地使用权终止
第六章 划拨土地使用权
第七章 罚 则
第八章 附 则

第一章 总 则
第一条 为了改革我省城镇国有土地使用制度,合理开发、利用、经营土地,节约、保护土地资源,促进城镇建设和经济发展,根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(以下简称《条例》)和有关法律、法规,结合我省实际情况,制定本办法。
第二条 本省行政区域内的城镇国有土地使用权实行出让和转让制度。
本办法适用于本省行政区域内市、县城、建制镇和工矿区范围内的城镇国有土地。
第三条 省内外的公司、企业、其他组织和个人,除法律另有规定者外,均可依照《条例》和本办法的规定在本省行政区域内取得城镇国有土地使用权,进行土地开发、利用、经营,其合法权益受法律保护。
第四条 依照《条例》和本办法规定取得的土地使用权,在规定的使用年限内可以依法转让(包括出售、交换、赠与)、出租、抵押或者用于其他经济活动。
第五条 省、市、县人民政府土地管理部门主管本辖区范围内的国有土地使用权出让和终止事宜,并依法对土地使用权的转让、出租、抵押进行监督检查。
土地使用权的转让、出租、抵押由县级以上人民政府城建或房产管理部门管理。
第六条 土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止,应按照规定到县级以上人民政府土地管理部门和城建或房产管理部门办理登记。
第七条 土地所有权、地下资源、埋藏物和市政公用设施,不得出让、转让。

第二章 土地使用权出让
第八条 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者,并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
第九条 土地使用权出让应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订土地使用权出让合同。
土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求,开发、利用、经营土地。
第十条 所有出让的土地均应纳入规划和计划,做到有计划出让;应严格按法律规定的程序和权限审批。
市、县人民政府应根据国土规划、土地利用总体规划和城市规划,制定土地使用权年度出让计划,报上一级人民政府批准后实施。
第十一条 对出让的土地,应按国家规定进行评估,分等定级,确定基准地价。具体办法由省人民政府制定。
第十二条 土地使用权出让的审批权限按照国家和省的有关规定执行。
市(地)、县(市)人民政府出让土地使用权的批复,一律报省人民政府备案。
第十三条 土地使用权出让的地块及其用途、年限和其他条件,由市、县人民政府土地管理部门会同城建或房产管理等有关部门共同拟定方案,按规定的审批权限报经人民政府批准后,由土地管理部门负责实施。
第十四条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定:
(一)居住用地70年;
(二)工业用地50年;
(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地50年;
(四)商业、旅游、娱乐用地40年;
(五)综合或其他用地50年。
第十五条 土地使用权出让可采取以下方式:
(一)招标;
(二)协议;
(三)拍卖。
对商业用地使用权的出让,实行招标拍卖。
以招标、拍卖方式出让土地使用权的,应经公证机关公证。
第十六条 土地使用权协议出让程序:
(一)申请受让土地者持经批准同意举办企业或事业的证明文件向土地所在地的市、县人民政府土地管理部门提出受让土地使用权的书面申请;
(二)市、县人民政府土地管理部门接到申请后,应向受让土地者提供出让地块必要的资料和有关规定;
(三)申请受让土地者在得到有关资料和规定后,应在规定时间内提交土地开发建设方案和愿付土地出让金的数额、付款方式等文件;
(四)市、县人民政府土地管理部门接到申请受让土地者按前项要求提交的文件后,应在10天内给予回复;
(五)市、县人民政府土地管理部门与申请受让土地者达成协议后,签订土地使用权出让合同;
(六)申请受让土地者按合同规定支付全部出让金,办理土地使用权登记手续,领取《国有土地使用证》,取得土地使用权。
第十七条 土地使用权招标出让程序:
(一)市、县人民政府土地管理部门编制招标文件,确定参加投标的资格范围,发出招标公告或招标通知书;
(二)投标者领取招标文件及有关资料;
(三)投标者按招标文件规定向市、县人民政府土地管理部门交付保证金(不计息,下同)后,将密封的投标书投入指定的标箱;
(四)市、县人民政府土地管理部门会同有关部门组成评标小组,确定中标者,发出中标通知书。对未中标者应书面通知,其投标保证金在开标后10天内退还;
(五)中标者持中标通知书在规定期限内与市、县人民政府土地管理部门签订土地使用权出让合同,其保证金可充抵出让金;
(六)中标者按出让合同规定支付全部出让金,办理土地使用权登记手续,领取《国有土地使用征》,取得土地使用权。

第十八条 土地使用权拍卖出让程序:
(一)市、县人民政府土地管理部门发出拍卖土地使用权的公告;
(二)竞买者持有关证明文件到指定地点索取拍卖土地使用权的文件和资料;
(三)市、县人民政府土地管理部门按公告的时间公开拍卖,竞买者按规定交付竞买保证金后,参加竞买;
(四)通过竞买,价高者获得使用土地资格,并与市、县人民政府土地管理部门签订土地使用权出让合同,其保证金可充抵出让金,未获得使用土地资格者,其竞买保证金在拍卖后10天内退还;
(五)获得使用土地资格者按合同规定支付全部出让金,办理土地使用权登记手续,领取《国有土地使用证》,取得土地使用权。
第十九条 市、县人民政府土地管理部门应向申请受让土地使用权者提供下列资料:
(一)出让地块的位置、面积、四至、地面现状和基础设施情况;
(二)土地的规划用途、建设项目完成年限;
(三)建筑容积率、密度和净空限制等各项规划要求;
(四)环境保护、绿化、交通、抗震、卫生防疫和消防等要求;
(五)出让的形式和年限;
(六)招标或拍卖出让的地点、日期及程序;
(七)交付保证金的规定;
(八)出让金的付款方式和要求;
(九)出让合同的格式;
(十)有关转让、出租、抵押、终止的具体规定;
(十一)其他必须说明的有关资料。
第二十条 土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内,支付全部土地使用权出让金。
第二十一条 通过出让方式取得土地使用权者,必须同时具备下列条件,方可将土地使用权转让、出租、抵押:
(一)付清全部出让金并领有《国有土地使用证》;
(二)除出让金外,投入开发建设的资金已达合同规定总投资额的20%以上;
(三)符合合同规定的用途和规划建设要求;
(四)已实现出让合同规定的其他条件。
第二十二条 取得土地使用权者应尽快开发利用所受让的土地,自取得土地使用权之日起365天内投入的开发资金必须达到受让土地费的25%以上。

第三章 土地使用权转让
第二十三条 土地使用权转让,应经城建或房产管理部门审核同意后,由转让方与受让方签订转让合同。
土地使用权转让时,土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。
土地使用者通过转让方式取得的土地使用权,其使用年限为土地使用权出让合同规定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。土地使用权出让合同规定的使用年限届满后,依照本办法第三十八条的规定,由国家无偿收回土地使用权及其地上建筑物、其他附着物。土地使
用者也可以申请续期。需要续期的依照本办法第三十七条的规定办理。
第二十四条 土地使用权转让合同在中国境内签订的,应经当地公证机关公证;在中国境外签订的,应经签约地公证机关公证,并须经所在国(或地区)的中国使领馆或有认证权的外事机构认证。
第二十五条 土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权转让时,当事人应在转让合同签订之日起30日内到市、县人民政府土地管理部门和城建或房产管理部门办理土地使用权、房产所有权过户登记手续,换领《国有土地使用证》和《房屋所有权证》。未经过户登记的转让行为无
效。
第二十六条 土地使用权转让时,其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。
第二十七条 地上建筑物、其他附着物的所有人或者共有人,享有该建筑物、附着物使用范围内的土地使用权。
土地使用者转让地上建筑物、其他附着物所有权时,其使用范围内的土地使用权随之转让。
第二十八条 市、县人民政府有权规定土地使用权转让的最高限价。土地使用权转让价格明显低于市场价格的,土地所在地的市、县人民政府有优先购买权。
第二十九条 土地使用权转让时增值的,转让人应按国家有关规定缴纳土地增值税(费)。

第四章 土地使用权出租和抵押
第三十条 土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租或抵押时,须经城建或房产管理部门审核同意后方可签订租赁、抵押合同。
租赁、抵押合同应经签约地公证机关公证。
租赁、抵押合同不得违背国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定。
第三十一条 土地使用权出租、抵押时,其地上建筑物、其他附着物随之出租、抵押。
地上建筑物、其他附着物出租、抵押时,其使用范围内的土地使用权随之出租、抵押。
第三十二条 土地使用权出租、抵押期间,出租人或抵押人必须继续履行土地使用权出让合同。
第三十三条 与他人共有土地使用权出租或抵押时,应以出租人或抵押人所有的份额为限。共有土地使用权不可分割的,出租人或抵押人应与共有人协商并订立书面协议后,方可出租、抵押。
第三十四条 土地使用权可用作向境外银行或其他金融机构的贷款或其他债务抵押。
第三十五条 抵押人到期未能履行债务或者在抵押合同有效期内宣告解散、破产的,抵押权人有权依照国家法律、法规和抵押合同的规定处分抵押财产,并享有优先受偿权。
因处分抵押财产而取得土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权的,应当依照规定办理过户登记。

第五章 土地使用权终止
第三十六条 市、县人民政府土地管理部门应在土地使用权期满前60天通知土地使用者按规定办理土地使用权出让终止手续。
土地使用者应按时办理土地使用权终止注销登记。逾期不办的,市、县人民政府土地管理部门、城建或房产管理部门应当注销其《国有土地使用证》和《房屋所有权证》。
第三十七条 土地使用权期满,土地使用者可以申请续期。需要续期的,应在土地使用权期满前180天向市、县人民政府土地管理部门提出续期申请。获准续期后,依照本办法的规定,重新签订土地使用权出让合同,缴纳土地出让金,办理登记手续。
第三十八条 土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权即由国家无偿取得。如土地使用权出让合同规定由土地使用者自行拆除地上建筑物、其他附着物的,土地使用者应在规定期限内拆除,所需费用由土地使用者承担。

第三十九条 国家对依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要必须提前收回土地使用权的,须经上一级人民政府土地管理部门批准后,由市、县人民政府土地管理部门依照法律程序办理,并给予相应的补偿。

依法提前收回土地使用权的补偿金额,由土地管理部门会同城建或房产管理部门与土地使用者按出让合同的余期、出让金总额、土地使用性质、地上建筑物和其他附着物的评估价格、生产经营等情况确定。
第四十条 依法提前收回土地使用权的,市、县人民政府土地管理部门应在收回前180天,将收回土地使用权的理由、地块座落、四至、收回日期等通知土地使用者,并在收回土地使用权所涉及的范围内公告。自公告规定的收回日期起,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物归国
家所有。

第六章 划拨土地使用权
第四十一条 划拨土地使用权,是指土地使用者通过除出让土地使用权以外的其他方式依法无偿取得土地使用权。
第四十二条 国家机关、行政事业单位、部队的办公用房和住宅建设用地,公共设施、公用事业等建设用地,可以采用划拨方式供应。
第四十三条 通过划拨方式取得土地使用权的土地使用者,除《条例》第四十五条规定的情况外,其土地使用权不得转让、出租、抵押。
第四十四条 需转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人,应按本办法规定签订土地使用权出让合同,补交全部出让金后,方可转让、出租、抵押其土地使用权。
土地使用者一次性补交出让金有困难的,可用转让、出租、抵押所获得的收益分期抵交出让金。分期抵交出让金的,应按银行同期贷款利率缴纳利息。
第四十五条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权,并可依照本办法的规定予以出让。
对划拨的土地使用权,市、县人民政府可以根据城市建设发展需要和城市规划要求无偿收回,并可依照本办法的规定予以出让。
无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。

第七章 罚 则
第四十六条 违反本办法规定,土地使用者未按出让合同规定的用途、期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应给予警告,责令其30日内改正;逾期不改正的,按受让土地费5%以下的标准处以罚款;拒不改正的,市、县人民政府土地管理部门有权解除合同,
无偿收回土地使用权,没收地上建筑物、其他附着物。
第四十七条 土地使用者逾期未按出让合同规定支付全部出让金的,市、县人民政府土地管理部门有权解除合同,不返还其保证金,并追索违约赔偿。
市、县人民政府土地管理部门未按出让合同规定提供出让地块土地使用权的,土地使用者有权解除合同,要求返还保证金,并追索违约赔偿。
第四十八条 土地使用权期满后,拒不交出土地及由国家无偿取得的地上建筑物、其他附着物的,由市、县人民政府土地管理部门责令其交出和赔偿损失。
第四十九条 违反本办法规定,擅自转让、出租、抵押土地使用权的,责令其限期改正;拒不改正的,由市、县人民政府城建或房产管理部门没收非法所得,土地管理部门收回土地使用权,没收地上建筑物和附着物或限期拆除。
第五十条 违反本办法第四十三条规定,擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的,其转让、出租、抵押划拨土地使用权的行为无效,由市、县人民政府土地管理部门没收其非法所得,并处以非法所得50%以下罚款。
第五十一条 土地使用权出让金、增值税(费)、罚没款交同级财政,用于城市建设和土地开发,不得截留或挪作他用。违者对责任人员由其所在单位或上级主管机关给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
第五十二条 当事人对行政处罚决定不服的,可以在接到处罚通知之日起15日内,向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议;对上一级机关的复议决定不服的,可以在接到复议决定通知之日起15日内,向法院起诉。当事人也可以在接到处罚通知之日起15日内,直接向法院起诉
。当事人逾期不申请复议或者不向法院起诉又不履行处罚决定的,由作出处罚决定的机关申请法院强制执行。

第八章 附 则
第五十三条 依照本办法的规定取得土地使用权的个人,其土地使用权可以继承。
第五十四条 市、县城、建制镇和工矿区范围以外的荒地、山岭、滩涂等国有土地的出让和转让,经省人民政府批准后,可依照《条例》和本办法执行。
集体所有的土地确需出让、转让的,应由人民政府按审批权限依法征为国有后,方可出让、转让。
第五十五条 本办法自公布之日起施行。一九九二年九月十五日山东省人民政府发布的《山东省城镇国有土地使用权出让和转让暂行办法》同时废止。



1993年11月18日
关于派出所责任区民警现状和绩效考核问题的思考

海宁市公安局治安大队 


前阶段,本人结合下派出所宣传治安大排查工作的时机,对派出所责任区民警的现状和绩效考核制度的实施情况进行了一番调研,在进行了较多相关访谈的基础上,我对责任区民警和绩效考核工作的现状进行了初步分析,现将分析结果和几点设想总结如下,由于本人水平有限且调研时间较仓促,如有不妥之处,请领导和同志们批评指正:
  一、派出所责任区民警工作现状
   1、少部分民警的素质与责任区民警要求的高素质之间有一定差异。
派出所改革中要求责任区民警"一警多能,一警多用",责任区民警需要"沉"在责任区之中,处理自己责任区内发生的方方面面的事情,工作内容纷繁复杂,是责任区内的"多面手",因此对民警素质要求很高。如果在配备责任区警力时,搭配不够恰当,势必会影响到该责任区的工作效率和成绩。从调查推断,我局的少部分责任区民警可能由于年龄、知识结构等问题,在责任区管理中不能胜任全部工作,着手于办理案件、处理纠纷、布置耳目、上报信息、防范管理尤其是发动群众开展"群防群治"等工作时感到力不从心,自身工作压力很大。(如有的责任区民警年过五十,"下责任田"精力不够;有的是从别的警种转来的,业务还未熟悉;还有个别则是由于文化水平较低,能说不能写,办事简单应付,群众反映不佳。)
  2、派出所民警普遍存的超负荷工作现象。
超负荷劳动在公安机关带有一定的普遍性,基层派出所民警更是如此。国家规定公务员的标准工作时间为每周40小时,但本人所调研到的派出所中,即使是工作较为规律的内勤也在50小时以上,至于责任区民警,加夜班、双休日不休息更是常事。硖石派出所的民警由于位于城关镇的缘故,工作量还在其它所之上,辛苦显得尤为突出。大量的中心工作、阶段性、临时性工作和不确定的工作时间。使我们的民警长期处于超负荷的工作状态,由此带来的健康问题也影响了工作质量。当然,超负荷工作除了我们公安工作自身性质决定的原因之外,还有两个方面,一方面是由于个别民警个人效率不高,需加班才能完成任务;另一方面是有些工作事先在警力调配、警力使用上没有很好规划,牵制了一定的警力。
二、责任区民警绩效考核对于加强派出所管理的作用
  对于责任区民警绩效考核,在调研中,无论是派出所的领导还是普通民警都认为很有必要,对此持欢迎态度。根据实地调研并综合多方意见,我认为市局实行责任区民警绩效考核的优点集中在以下几方面:
  1、长期以来,由于公安工作的社会性较强,工作的量化难度大,民警工作的数量、质量不能得到很好的反映。实行考核,明确了工作的绩效标准,使相同岗位之间有了对比;通过考核,使人与人之间的差异凸显,有利于相互学习,激励后进。
  2、派出所的管理有章可循,日渐规范,对于提高队伍管理水平大有裨益。由于各个工作岗位有了明确的目标责任,每个人对自己岗位都有了更为清醒的认识,在激发个人工作主动性、积极性方面发挥了良好的效用。
  3、责任区民警绩效考核的实施,在各派出所形成了"工作──考核──再努力工作"的良性循环局面和长效动力机制,促进了民警工作;通过对考核结果运用奖优罚劣,将民警职务行为导向了组织期望的方向,有利于组织合力的形成与加强;"落后责任区民警"的设立,改变了往日只评优,不评劣的倾向,有力地激励了处于中间层次民警的工作积极性,是本考核体系的长处之一。
  三、对目前考核办法中指标设定的初步分析
  1、部分考核指标的设定需要根据实际情况作调整。
  在现有的考核体系中,对责任区民警的考核有人口管理、防范管理、协破案件、信息反馈等几大部分,各部分分值差距拉开不大。但实际工作中,若以每周40小时的工作时间为限,民警60%的时间在处理治安案件、调解纠纷,10%左右要用来作辖区的安全防范工作,剩下的时间还要应付中心工作、应付各职能部门不同时段的检查等。至于熟悉常住人口等日常工作反而无暇顾及。另外,不同的责任区各方面情况有差别,工作的重点、难易度各不相同,用统一尺度衡量有不尽合理的地方。
  2、有些工作在考核指标中没有反映。
  就本次调研来看,有些民警的工作尚不能全面反映。如在考核中,未涉及接待群众来信、来访、咨询等方面。但在一次比较中发现,3个派出所的值班民警在2小时内(时段选取不同,所属派出所也不相同)最多的接待了8人次、最少的也接待了4人次的群众来访。当事的民警也认为这项工作是仅次于接处警的第二大项工作内容;另外,责任区民警被抽调协助其它工作或参与处置群体性事件、排摸不安定因素、闹事苗头、落实控制措施、剧毒物品、危险物品等重点物品的管理等多项工作也未具体体现。所以,有必要对现有指标项目的设定作进一步考虑。
  3、对一项工作是应考核它的"过程",还是考核"结果"要分清
  考核的主要目的是衡量工作质量的好坏。但因具体工作任务特性的不同,有些工作的结果是能够直接达到目标、并产生看得见的实效,而有些工作则是为了达到某个目标而采取的手段与过程,短期并不能立竿见影。所以我们制订考核标准时,对有些工作要重在考结果,有些则必须考核民警具体的工作过程,还要注意,对于过程和结果两者,不能重复考核。当然,如果某个具体工作环节的过程质量将对于整个工作的质量有关键性影响,则应在既考核结果的同时,也考核这些过程或环节(如处理治安案件,程序是否合法、处理是否公正便十分重要);反之则未必需要列入考核指标(如对责任区民警布建治安耳目的数量要求,这只是信息反馈工作的一个环节,耳目对于信息收集工作的贡献尚无确定,且工作本身属保密性质,民警不愿透漏。 对于这样的指标,有必要重新考虑其存在的合理性)。
  4、工作量的衡量
  虽然公安工作本身具有复杂性与难以度量性,但既然要考核,决定了许多指标只能根据工作量来衡量,不能模糊"毛估估"。所以我们在设立这种指标时,应当注意指标是否能较好体现工作量的问题。例如,民警除了自身工作以外,还要经常参加所里组织的统一行动,工作超时加分不多,而在平常请假则要扣分的做法会引起部分民警的想法;同时"少加多扣"也不能准确度量民警的工作量。另外,许多公安工作的团队性、合作性很强,在做工作时有的民警能独当一面,而有的由于自身素质欠缺需要别人帮忙,如果在考核中无法体现出两者的差异,会导致"能者多劳而不多得"的情形出现,挫伤部分民警的工作积极性。如现在对于责任区民警工作考核中,有一项关于调解纠纷的指标,但实际工作中往往出现年轻的责任区民警调解不成,要年长的民警来调解,而年长民警的这种"帮忙"性质的工作量并未在指标中体现;而且有好多非道路交通事故的调解,因"标的"大小的不同导致难度、工作量的不同,也应加以区分。
  5、刑事发案的可防性与不可防性要有区别
  考核的目的在于衡量考核对象的真实工作情况,但有些事情是被考核者难以控制的。如对派出所责任区民警的考核指标刑事发案一项有些案件本身属非可防性,因此有必要考虑降低要求。
  四、关于考核实施中的问题
  目前的考核多采用文书检查方式,基层派出所的文牍工作十分累人。在调研中发现,由于各单位在检查工作时大部分是看文书档案是否齐全,工作是否有文字记录……因此,基层民警需要花很多精力在书写各种文档上,我们当初定下这些检查、考核方式的用意是好的。但由于民警平时工作忙,无暇顾及此事,为了应付考核就会采用日后补写的方式,真实性不能保证。(若把工作数据实行计算机实时联网、自动统计有可能会解决这个问题)
五、关于民警考核的几点设想
1、 关于逐级考核的想法。
下级对其直接上级负责,上级对直接下级制定关键的、粗略的任务指标并且实施考核。同时规定与考核结果相应的、严格的奖惩措施,配合各项监督措施实行。
  原因如下:首先,公安工作由于社会状况、组织状况等差异而千差万别,难以用统一的尺度来衡量。其次,被考核对象的直接上级最熟悉情况,更容易准确考核,分清优劣,更容易为下级接受。第三,如果上级机关直接对基层民警考核设立指标,由于地区差异,往往只能选取共性工作作为考核点,因此只能机械性的将指标定量化、明细化。既增加了考核工作的难度和成本,也不一定考到点子上。民警会放弃那些也许对责任区更为重要的工作而致力于完成考核指标的项目,有时还会搞形式主义,反而影响了工作质量。逐级考核重在考核整个派出所的工作成绩,派出所长对整体工作承担责任。
  2、各级部门在基层派出所民警考核中的职责
  在确立逐级考核的原则之后,派出所考警组,警长直接考警员,而派出所的上级主管部门则根据局领导对于基层工作的要求,对各所相应的工作进行反查,发现其工作中的疏漏。更好地监督基础工作质量。
  3、月考、季考、年考的指标设立应有不同
  考核体系根据时段长短的不同有月考、季考、年考之分,要根据任务的不同特点确定考核的周期。这样可以节约考核成本,提高考核准确性,有利于工作的整体规划。如对某一民警的群众满意率的考察,短时间内考核随意性太大,应加长考核周期;如档案管理工作如果月月考,可能会重复考核了同样的工作。
  4、适当增补考核"整个派出所工作"的指标
  现有的责任区民警绩效考核大部分是针对民警个人而言的,这是公安机关考核的一大进步。但是,许多公安工作都是合作性、团队性非常强的,所以有必要设立相应的指标考核派出所工作的整体,引导民警自觉加强工作中的合作意识,培养民警的集体感。设立整体性工作的考核指标,可以使局机关注意派出所工作产出的整体效果,更容易评价派出所部门的工作情况;也可以使派出所长自觉加强对于派出所整体的管理,提高队伍的整体素质与工作质量,从而达到促进工作的目的。
  5、在派出所增设治安警
  处理治安案件占用了责任区民警的大部分精力,且好多治安案件是责任区以外的人员所为。由于民警的素质参差不齐,案件处理过程中的合法性与处理质量得不到保证。因此,建议在派出所的现有结构下增设治安民警,由素质较高、法律意识较强的民警充任,在责任区民警的协助下专门处理派出所辖区的治安案件。
  6、向派出所充实新鲜血液
  基层派出所普遍感到任务过重而人手不够。而且由于现在派出所的人员构成上的原因(有一个派出所初中文化的民警占到25%,大专以上学历没几个人),任务执行更显吃力。"责任区民警"制度以及正在推行的"社区民警"制度对民警素质的要求很高。因此,有必要在将来的大中专毕业新警分派中向派出所倾斜,加强派出所民警的力量。
  7、试行责任区民警竞争管区制度
  考核实行至今,有些民警的积极性已被很好得调动,也有些民警对于指定责任区的作法存在异议,我们可以考虑实行责任区竞争选择的制度。在选择前,将各个责任区的地域特征、范围大小、工作基础、拟订目标等情况说明,并根据管理的难易程度分类,各类完成目标的奖励亦不相同。然后由民警以类似"招标"的形式自由选择。在规定的考核期限到来后,对责任区民警的工作进行评价。完成预定任务的奖励,未能完成任务的处罚。通过设立这种机制,使民警的工作更具平等性与自觉性,充分调动每个人的工作积极性、主动性,提高派出所管理的效果。

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